伴随着各地大力清理僵尸企业，近几年形成了大量的破产案件。在此过程中，由于破产企业土地使用权资产处置问题，尤其是因历史原因造成的破产企业国有划拨土地使用权现状，给管理人以及法院造成了极大的困难。特别是在清算程序中，根据现有法律规定，国有划拨土地使用权的处置，往往会造成破产程序不能按时终结甚至引发社会稳定问题。本文就国有划拨土地使用权处置问题，从研究背景、政府主导模式下的困境进行分析，从而探讨国有划拨土地使用权处置模式的完善。
土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。除《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十四条规定的公益性划拨用地使用权外，社会上还存在着大量的计划经济时期遗留下来的国家无偿划拨给国有企业的建设用地。土地资源作为国家不可供再生之资源,注定造就了它其高度稀缺性。在土地资源逐年增值的今天，国有划拨土地使用权竟成为了大多数僵尸企业的主要资产。
自2015年开始，为响应国家“供给侧”改革，各地大力清理僵尸企业，造成了大量破产案件的发生。根据《企业破产法》的规定，重整、和解及破产清算，三者虽共同构成现代企业的破产制度，但三者规定的侧重点不同。破产重整制度和破产和解制度都有帮助债务人恢复正常生产、经营，从而实现拯救企业的目的，而破产清算制度更倾向于通过对破产财产的清算及分配，从而使债务人不复存在的一种制度。某种意义上讲，清算程序才是对破产企业财产的处置程序。
国有划拨土地使用权的处置，是清算程序中的重中之重，自然受到各方的关注，甚至处理不好还会引发社会稳定问题。有鉴于此，在破产程序特别是在清算程序中研究管理人如何对国有划拨土地使用权进行妥善处置具有重要的现实意义。
《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第一条，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。上述法律规范确立了划拨土地使用权在破产案件审理中的处理原则与方式---由人民政府收回，并依法处置。
但在实务中，政府主导模式存在下列的问题：
（一）与“房地一体”原则相违背
“房地一体”原则，即俗称的“房随地走”“地随房走”，是指将房屋所有权和土地使用权视为整体，统一处置，统一权利归属。《中华人民共和国民法典》第三百五十六条规定，建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分；第三百五十七条规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。“房地一体”原则，既适用于以出让方式获得的国有建设用地使用权与其上建筑物所有权，也适用于以划拨方式获得的国有建设用地使用权与其上建筑物所有权。
而根据上述批复，会导致在清算程序中出现了以划拨方式取得的国有土地使用权由政府收回并依法处置，其地上建筑物则由破产管理人解决的尴尬处境，明显有违“房地一体”原则。
同时还会衍生了另外的问题，即由于土地及地上建筑物分开处置，导致地上建筑物价值大幅度降低甚至无法处置，将会极大地损害了债权人及职工的利益，可能会影响企业破产的法律效果和社会效果。
（二）增加了破产程序的不确定性
1.程序的不确定性
虽然最高院的批复明确了破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。但该规定也只是规定了政府可以收回而非必须。如依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，那面对缴纳补偿、安置等费用后有偿取得的划拨土地使用权，政府又该如何处理呢？
如政府行使收回权，该通过何种程序行使收回权，在这个过程中，管理人、法院、政府又该如何行使自己的职责？程序的不确定，将直接增加管理人与破产法院的时间成本，这与最高人民法院主张推进破产案件依法高效审理的意见相违背。
2.结果的不确定性
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条，默认划拨土地及地上建筑物的处置权皆归政府所有，这直接侵犯了管理人对破产财产的管理权。根据《企业破产法》的规定，管理人具有管理和处分债务人的财产的法定职责。地上建筑物作为企业资产，在企业进入破产后理应由管理人进行处分。
管理人作为第三方中介机构，与各方主体没有直接的利益交叉，相对能够做到公平公正，甚至基于管理人报酬这个角度，管理人会实现破产财产价值的最大化。与此相比，政府给予适当补偿的标准、时间，都是不确定的。同时，政府能否克服种种因素公正合理分配利益，也是不能够确定的。
（三）国有划拨土地使用权作为出资时的特殊情况
划拨土地使用权在企业设立时，经政府有关部门批准已经被作为企业的注册资本予以登记，即作为股东出资存在时，根据公司法明确规定，股东是不能随意撤资的，公司的注册资本非经严格的转让、减资、公司解散程序是不能随意抽回的。此时，国有划拨土地使用权应当属于企业破产财产的一部分，政府无权无偿收回。
《土地管理法》规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。而我国实行的是所有权与使用权相分离的制度。在此情况下，有学者认为，如果作为资产来管理，企业就依法享有法人财产权，至少享有经营管理权，即便是行政划拨土地也应视为国家以无偿划拨手段授予企业的经营资产，企业同样享有处置权。笔者认同该说法，且笔者认为，在处理国有划拨土地使用权问题上，可尝试建立以破产管理人为主、人民法院指导协调、政府部门支持配合并监督的处置权分配架构。
首先，管理人具有处置破产财产的合法权利，《企业破产法》第二十五条确定了管理人的破产财产处置主体资格。另外，根据“房地一体”原则，由管理人在处置地上建筑物所有权时一并处置国有划拨土地使用权，也是该原则的应有之义；其次，管理人作为专业的社会中立机构，其身份的中立性和足够的专业性，是管理人能够公平、高效处置破产财产的保障；再次，管理人程序具有公开性，不仅委托评估机构、审计机构公开，财产处置也全程公开，可以有效避免侵犯破产财产的行为发生；最后，管理人报酬的多少与债务人最终清偿的财产价值总额挂钩，这也将督促着管理人最大程度的实现破产财产的价值。
由于管理人自身的局限性，与政府部门处于不平等的地位，如无法院的协调，不论是政府主导模式还是管理人主导模式，国有划拨土地使用权的协调处置都无疑是一个难题。同时，根据现行法律规定，人民法院在破产程序中处于主导地位，指导管理人的工作。在法律未明确管理人主导模式的情况下，法院的核心作用毋庸置疑。作为连接破产管理人和政府部门的中枢，法院要充分发挥府院联动机制，协调促进破产管理人、法院、政府部门三方协手，并以自身专业水平进行指导，共同实现国有划拨土地使用权的合法、快速、合理处置。
土地作为自然资源，涉及多个行政机构的职能管理。现行法律下，土地的处置，离不开政府部门的授权与支持。政府的行政权要与人民法院的司法权相互有机配合,二者应当互为监督补充,协同作出处理，才能使破产企业土地处理有序、有效地顺利进行，不致破产清算活动中会因与相关机构的行政职责有交叉问题而可能出现一些推诿扯皮,进而影响整个破产案件处理效果。同时，土地作为国家资产的一部分，由政府全程参与并监督，不仅比政府参与更加合理，还可以充分发挥行政职能所具有的震慑效果，避免在清算程序中出现国有资产的流失。
在破产管理人主导模式中不仅可以实现快速审理的目的，满足预期的法律效果，而且变现资金利益的分配及其比例安排更加合理，也更能达到良好的社会效果。在现有的政府主导模式下,政府主要只是在对划拨土地所有权之上的建筑物、其他权属附着物价值进行直接补偿,补偿标的数额多少及时间不定。这种做法使得破产企业的财产权得不到有力保证，职工及债权人的合法权益得不到实现。而在破产管理人主导模式下划拨土地使用权及地上建筑物所有权一并流转变现时，划拨土地使用权的性质并未改变，可确保破产企业的财产权与国家土地管理权完整的实现。
以现有的条件而言，政府可通过授权的模式，抽取相关部门人员组建相对固定的工作组，专门负责本地域内国有划拨土地使用权的处置，而管理人接受指定完成调查后，要尽快与法院及工作组取得联系，法院发挥协调、指导作用，形成由管理人负责推进程序，而司法权与行政区各司其职，互相配合的常态化机制。
国有划拨土地使用权处置已成为清算程序中的一个难点。与政府主导模式相比，管理人主导模式显然更加科学、合理。但囿于法律规定的缺失，在实务中还是以政府主导模式为主。破产管理人、人民法院、政府部门应加强在此问题上的共识，通过简化程序、加强合作、加深各方参与度提高处理此类问题的效率。兼顾各方需求，统筹各方利益，努力达到社会效果与法律效果的相统一。
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